案情簡介

2018年7月，川南某縣級市場監(jiān)管局執(zhí)法人員在城區(qū)一個農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場水果銷售區(qū)檢查時，發(fā)現(xiàn)一家面積40平方米左右取名為“鮮多多”的水果經(jīng)營門店，該店負(fù)責(zé)人李某持有個體工商戶《營業(yè)執(zhí)照》批發(fā)和零售柑橘水果等食用農(nóng)產(chǎn)品，未持有《食品經(jīng)營許可證》、小食品經(jīng)營《備案證》和食品攤販《登記卡》。

執(zhí)法人員對“鮮多多”店內(nèi)李某經(jīng)營的柑橘水果進(jìn)行抽樣送檢，檢驗結(jié)果顯示，該批貨值金額500元的柑橘水果，其農(nóng)藥最大殘留限量不符合《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（GB 2763-2016）的規(guī)定，判定為不合格，執(zhí)法人員按程序送達(dá)了《檢驗報告書》后，依法對“鮮多多”店進(jìn)行立案查處。

觀點分歧

該案究竟應(yīng)該怎樣正確適用法律來進(jìn)行處罰？執(zhí)法人員提出了三種不同的觀點。

第一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（食藥總局令第20號）進(jìn)行查處。

理由是：“鮮多多”店的行為違反了《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第二十五條禁止性的規(guī)定，違法銷售了“農(nóng)藥殘留含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食用農(nóng)產(chǎn)品”，應(yīng)當(dāng)按照《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第五十條第二款的規(guī)定“依照食品安全法第一百二十四條第一款的規(guī)定給予處罰”，即對“鮮多多”店作出至少5萬元罰款的行政處罰。

第二種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理條例》進(jìn)行查處。

理由是：“鮮多多”店的經(jīng)營面積只有40平方米左右，符合小食品銷售店的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)對其按照小食品經(jīng)營店來對待和查處，根據(jù)《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理條例》及其管理辦法的規(guī)定，“鮮多多”店銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的柑橘水果食品行為，違反了《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理條例》第八條第（七）項的義務(wù)性規(guī)定，符合《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理辦法》第二十二條第一款第（一）項“經(jīng)營農(nóng)藥殘留含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品”的情形，應(yīng)當(dāng)按照《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理條例》第四十一條的規(guī)定，對“鮮多多”店作出至少500元罰款的行政處罰。

第三種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行查處。

理由是：“鮮多多”店銷售不符合食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的柑橘水果的行為，違反《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條第一款第（二）項禁止性的規(guī)定，違法銷售了“農(nóng)藥殘留不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)”的柑橘，符合《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條第三款“農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中銷售的農(nóng)產(chǎn)品有第一款所列情形的，對違法銷售的農(nóng)產(chǎn)品依照第一款規(guī)定處理，對農(nóng)產(chǎn)品銷售者依照第一款規(guī)定處罰”的情形，應(yīng)當(dāng)按照《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條第一款的規(guī)定，對“鮮多多”店作出至少2000元罰款的行政處罰。

評析

筆者比較贊同第三種觀點

第一，按照《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》第四十六條：“食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全的違法行為，食品安全法等法律法規(guī)已有規(guī)定的，依照其規(guī)定”的要求，其中“食品安全法等法律法規(guī)”的含義應(yīng)當(dāng)包括《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在內(nèi)，因此，“鮮多多”店銷售不合格農(nóng)產(chǎn)品的違法行為，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中能夠找到具體的處罰規(guī)定，對該店的查處應(yīng)當(dāng)適用法律，而不適用《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》這一部門規(guī)章，依據(jù)我國《立法法》第八十八條第一款“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定，對“鮮多多”店的查處應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律效力高的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。因此，筆者不贊同第一種觀點。

第二，根據(jù)《食品安全法》第二條第二款：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定”的要求，其中關(guān)于“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售”適用法律的表述，其含義應(yīng)該理解為：在市場上銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品，如果《食品安全法》中已經(jīng)作出了明確規(guī)定的，則應(yīng)當(dāng)遵守和適用《食品安全法》的規(guī)定，如果沒有作出具體的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)遵守和適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律的規(guī)定。通過對《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的對比分析和正確理解，筆者認(rèn)為第一種觀點也不對。

第三，該案“鮮多多”店主要銷售柑橘水果等食用農(nóng)產(chǎn)品，根據(jù)《食品安全法》第三十五條“銷售食用農(nóng)產(chǎn)品不需要取得許可”的規(guī)定，該店負(fù)責(zé)人李某持有個體工商戶《營業(yè)執(zhí)照》銷售柑橘等食用農(nóng)產(chǎn)品，則無需取得《食品經(jīng)營許可證》，也不需要辦理小食品經(jīng)營《備案證》或者食品攤販《登記卡》，“鮮多多”店這一違法主體既不是小食品銷售店，也不屬于食品攤販的范圍，而應(yīng)認(rèn)定為“農(nóng)產(chǎn)品銷售者”，因此，就不能適用《四川省食品小作坊、小經(jīng)營店及攤販管理條例》對其作出行政處罰。因此，筆者認(rèn)為第二種觀點錯誤。

第四，由于“鮮多多”店銷售的柑橘水果屬于食用農(nóng)產(chǎn)品，違法主體應(yīng)定性為“農(nóng)產(chǎn)品銷售者”，而《食品安全法》并未對“農(nóng)產(chǎn)品銷售者”經(jīng)營不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)（整合為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)）的違法行為作出明確具體的處罰規(guī)定，只是在《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》這一部門規(guī)章中，運用了“法律轉(zhuǎn)致”的立法技巧，將該類違法行為通過轉(zhuǎn)換指引為“依照食品安全法第一百二十四條第一款的規(guī)定給予處罰”，而這部規(guī)章中這一條款的法律效力，則明顯低于法律的規(guī)定，因此，對“鮮多多”店的查處也應(yīng)當(dāng)適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。

第五，依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十二條第一款“第五十條第二款、第三款規(guī)定的處理、處罰，由工商行政管理部門決定”的規(guī)定，“鮮多多”店作為農(nóng)產(chǎn)品銷售者，違法銷售了“農(nóng)藥殘留不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)”的柑橘水果，對其處罰應(yīng)當(dāng)由工商行政管理部門決定，而工商行政管理部門對食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)早已依法依規(guī)移交給食品藥品監(jiān)管部門或者整合到了市場監(jiān)管部門，因此，本案由縣級市場監(jiān)管局作為執(zhí)法主體對“鮮多多”店實施行政處罰順理成章、于法有據(jù)。

綜上，我國現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)范對于食用農(nóng)產(chǎn)品安全的監(jiān)督管理，在市場銷售等諸多方面還缺乏權(quán)威的、清晰的、明確具體的規(guī)定，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》已施行了10多年，但也未進(jìn)行重大和重要的修改，導(dǎo)致執(zhí)法部門和執(zhí)法人員對農(nóng)產(chǎn)品、食用農(nóng)產(chǎn)品、食品等概念的理解和法律適用上產(chǎn)生歧義、爭論不休，期待即將出臺的《食品安全法實施條例》能夠消除盲區(qū)、彌補空白，真正做到有法可依、有章可循。（作者系四川富順縣市場監(jiān)管局）